预付款保函：政府采购政策工具箱再启

■ 本报记者 戎素梅

发挥政府采购政策功能，促进符合国家经济和社会发展政策目标，产品、服务、信誉较好的中小企业发展，是我国《政府采购法》及配套制度文件的硬性规定。今年3月7日，时任财政部副部长刘伟在十三届全国人大二次会议记者会上表示，财政部正在研究运用好政府采购政策支持中小企业发展，拟建立预付款保函制度，如果企业有了订单，提供了保函，可以提前预付一部分货款。政府采购的政策工具箱有望进一步丰富。

什么是预付款及预付款保函？为什么要研究制定预付款保函制度？如何打通制度落地的关键环节？在有关部门出台顶层设计之前，这些问题值得探讨。

内涵及作用

在政府采购领域，说起预付款、预付款保函，大家可能觉得有些陌生。但在国际工程承包、工程建设项目招标投标等业务中，预付款保函制度已相对成熟。据了解，预付款保函是整个工程招标项目实施过程中所涉及的诸多担保之一，其他担保品种还有投标保函、履约保函、业主支付保函、质量维修保函等。

预付款保函（advance payment guarantee）又称还款保函（repayment guarantee），是担保方为承包人（供应商）向业主（发包人）出具的保证业主所支付的工程预付款用于实施项目的一种信用函件。在合同签订后的一定时间内，业主预先需向承包人支付一定比例的款项以供承包人周转使用，由于该款项是在承包人履约之前预付的，业主为了避免日后由于承包人拒绝履行义务却不退款而遭到损失，要求承包人在业主预付之前的若干日内通过担保方出具预付款保函，由担保方作出承诺，一旦承包人未能履约或者无法全部履约（不管这种行为是有意的或是无意造成的），担保方将在收到业主提出的索赔后，向其返还这笔与预付款金额等值的款项，或者相当于合同尚未履行部分相当比例的预付金额，使业主能够顺利收回预付款项。

预付款保函通常发生在投标人中标后、业主支付预付款之前，又与履约保函有几分类似。在政府采购活动中实行预付款保函制度，主要是确保中标人将采购人预先支付的款项用于采购项目的实施。随着采购人按照项目进度支付项目款并逐步扣回预付款,预付款保证责任随之降低直至最终消失。

中机国际招标有限公司总经理岳小川告诉记者，预付款其实是一种商业惯例。通俗地讲，作为普通消费者，我们在某家企业定制了一批货物，要求该企业6个月交付。此时，我们需要提前支付一笔费用，作为企业生产这批货物的启动资金。为确保这笔费用“专款专用”、企业不会“跑路”或宣布破产，我们可以要求银行或专业担保公司为这家企业作出担保，转移风险，这就是预付款保函。而为什么政府采购活动中少有此类做法？原因可能有两个。一方面，采购人为可信赖的各级国家机关、事业单位和团体组织，采购资金来源为财政性资金，且已在财政年度预算中提前安排好，这些都给参加政府采购活动的企业吃了“定心丸”；另一方面，采购人相对比较强势，往往不愿意预付货款，中标或成交企业也不敢得罪采购人，只能自行消化财务压力。

“中小企业参与政府采购项目，最大的负担是合同金额10%的履约保证金和合同金额100%的垫付货款资金。很多中小企业由于难以筹集到这些资金，即使在政府采购活动中可以享受6%-10%的价格折扣，仍然难以参加投标。”岳小川表示，推行预付款保函制度，能够切实减轻中小企业的负担，降低中小企业参加政府采购活动的门槛，为中小企业创造更好的营商环境，这是值得肯定的。

除了解决中小企业融资难问题、降低中小企业参与政府采购成本外，还有专家指出，预付款保函的“杠杆效应”能够加快财政资金的周转速度，提高财政资金扶持效率。因此，应将预付款保函制度作为促进中小企业发展的一项配套措施。

国际经验

据国内融资担保业有关专家介绍，预付款保函在国外主要有两种模式，即美式担保和欧式担保。

预付款保函最早出现在美国的工程保证保险领域。之后，其使用范围不断扩大，逐渐成为政府采购和工程建设中不可缺少的重要保障。1894年，美国国会通过了赫德法案，要求所有公共工程必须事先取得工程保证担保，以降低工程风险。1935年的《米勒法》和1942年的《公共工程法》（小米勒法案）分别规定了联邦公共工程和州及地方的公共工程实行强制性工程保证担保，相关保函由经批准从事该业务的保险公司和专业担保公司出具，法律禁止银行进入该项业务。美式担保制度的特点是，如果出现承包商违约，保证人不是赔偿一笔钱，而是必须首先按照合同规定的质量、工期、造价等各项条件履约，从而更大程度、更全面地保护受益人的利益，这也是美国工程保证的保函一般由专业化的担保公司出具而并非是由保险公司或银行等机构出具的原因所在。美洲地区（如加拿大、墨西哥）的保证担保制度都与美国类似，属于美式担保。

欧洲各国则由于历史传统习惯，工程保证市场以银行为主，多使用保函和信用证开展业务。欧洲工程保证的担保方式与美式担保不同，属于惩罚式担保。即当承包商违约时，担保人代偿一定比例的金额作为罚金。德国规定投标保证金的比例为1%-5%，预付款保证金和履约保证金的比例均为5%-20%，维修保证金额的比例为2%-5%。意大利二战后开始对有关公共工程担保进行立法，基本形成了较为完善的公共工程担保制度，其担保品种有履约保证、预付款保证、资金留存保证等，但担保比例较低，仅占工程合同价格的20%。

“预付款保函等保证担保制度在国外的普及和广泛应用，离不开成熟的市场环境、高度发达的银行保险业、完善的征信体系。如果将此类担保制度移植到我国政府采购领域，应综合考虑我国现阶段的市场发育程度、整体社会环境及信用体系建设，在制度设计、操作执行层面做好安排，以免‘水土不服’。”一位受访专家强调。

制度设计的焦点问题

那么，在政府采购项目中推广预付款保函制度，业界最关注哪些问题？记者随机选取了北京、天津、河北、河南、陕西、安徽等地展开调研。受调者普遍关心的问题有：预付款付多少合适？由哪些第三方机构做担保？担保保费怎么收取？与部分地区推行的政府采购合同融资相比，哪个更实惠？当前的国库集中支付制度和预算管理制度下，采购人预付款的设想如何实现？如何防控风险？出现违约如何追责？等等。

“工程建设项目中，预付款比例通常为施工合同的10%-30%。”岳小川称，为避免个别采购人（招标人）为提高政府采购预算执行进度而不合理地加大预付款的比例，应对预付款的比例有所限制，一般情况下，预付款应不超过采购合同的30%。

岳小川同时表示，推行预付款保函最关键的是做好担保。一般由银行或专业担保公司为中标人提供同等数额的预付款保证，或者提交预付款保函，承担风险。与政府采购合同融资相比，担保费应该更低一些，因为银行的利息相对较高，而且审核手续较为繁琐，放款周期较长。此外，还可借鉴工程建设项目中由保险公司提供保险的做法。

对于受调者担心最多的风险防控问题，上述融资担保业相关专家解释，预付款保函的风险其实相对较小。首先，预付款保证所属的非融资担保业务属于绿色风险等级业务，风险较融资担保业务小；其次，预付款保函的对象——中标供应商已经过招标采购评审环节的筛选，通常都是资信良好、综合实力突出的企业，担保方在为被担保人出具保函时，也会对其进行综合考察；最后，无论是政府采购领域还是工程建设领域，均属于买方市场，采购人（招标人）的市场地位较高，预付款保函的被担保人违约意愿较小。当然，如果真的出现中标供应商将预付款挪作他用或携款潜逃等违约事件，担保方将代偿一定比例的金额，以弥补采购人（招标人）的损失。

执行层面的路径探讨

实施节能环保产品强制、优先采购制度，扶持中小企业发展，支持监狱企业产品、促进残疾人就业政府采购政策……近些年，政府采购的政策工具箱不断丰富，政策功能在社会经济生活中发挥的作用越来越大。“为了达到预付款保函既定的政策效果，建议仔细复盘研究一下2011年推出的政府采购信用担保政策，总结成绩，扬长避短。”一位业内专家的提议受到不少受调者认同，他们普遍认为政府采购信用担保试点工作的经验值得借鉴。

2011年9月，财政部下发了《关于开展政府采购信用担保试点工作的通知》，决定自2012年1月起在中央本级和北京、黑龙江、广东、江苏、湖南、河南、山东、陕西等省（市）开展暂定为期两年的政府采购信用担保试点工作。即由专业担保机构为企业向采购人、代理机构、金融机构提供投标担保、履约担保和融资担保，以缓解中小企业参与政府采购的资金困难，推进政府采购制度创新与诚信体系建设。近几年的实践也表明，在政府采购领域引入信用担保，具有规范履约行为、扩大融资渠道、降低资金成本等现实意义。然而，由于各地实际情况存在差异，信用担保工作进展不一，执行效果也有一定差距。从政府采购信用担保融资发展而来的政府采购合同融资，则成为不少地区破解中小企业融资难题的创新举措。

“主要是合同融资比较好操作，投标担保、履约担保没有太大吸引力。”中部某省财政厅政府采购处有关工作人员认为，政府采购货物、服务项目金额一般比较小，而银行、担保公司等金融机构更在意规避信贷风险，企业想要出一份保函，其审核较为严格，程序繁杂、时效性差，且除了银行利息外，还要支付一定的担保费，很多时候企业的融资难度反而加大了，因此企业的积极性并不高。

东部某市政府采购中心副主任也表示，总体看来，其实还是信用担保制度在执行过程中出了问题。即使是实施效果相对较好的合同融资，最近两年的业务量也在逐渐萎缩。采购人、银行、担保公司对风险防控过于重视，尤其是采购人不想摊上麻烦，习惯了由财政部门审核采购合同真实性的做法。在政府采购“放管服”的改革背景下，还权于采购人、实现采购人权责对等被视为首要任务，很多地方的财政部门不再为中小企业政府采购合同融资“背书”，导致采购人、银行无所适从。而推行预付款保函，需要由采购人提前支付一部分资金，采购人的配合更为重要。《政府采购法实施条例》第五条明确，采购人应当在货物服务招标投标活动中落实节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等政府采购政策。因此，关键是加强宣传，引导采购人转变理念，真正认识到扶持中小企业对推动我国国民经济和社会发展的积极作用。与此同时，还应建立部门联动协作机制，发挥人民银行、中小企业发展促进会、财政部门、民政部门的职能，共同推进预付款保函制度的开展。加强监管，对出现违法违规行为的采购人、供应商予以处罚，并与政府采购信用体系建设挂钩，实现信息共享。

河南省财政厅政府采购监督管理处相关负责人则认为，预付款保函可能更适合金额大、实施年度长的项目。当前，对于规模较大、前期占用资金较多的政府采购项目，有些地方在政府采购合同中约定，由采购人提前支付一部分款项，以缓解中标人的资金压力，只不过没有采取预付款保函的形式。除了财政部门、采购人、中标供应商外，预付款保函还涉及专业担保公司、银行等第三方，涉及融资担保行业的市场规则，因此，应根据采购项目的具体特点，鼓励采购人采取预付款的形式并接受预付款保函，而不是硬性规定每个项目都要实施。

至于受调者认为可能实施难度较大的支付环节，实践中，在中标供应商履行完采购合同并通过验收后，采购人往往才支付项目资金。当然，也有的项目在采购文件中约定先支付一定比例的金额，再按照项目执行进度分期支付，待履约验收后支付尾款。而据了解，从加快预算执行的角度看，特别是到了每年的第四季度，采购人很愿意提前支付一笔款项给中标供应商。因此，预付款保函制度如何与现行国库集中支付制度、预算管理制度做好衔接，是我们需要持续关注探究的。